Europa: un nuovo processo di convergenza economica

Rapporto dei Presidenti Documento ingannevole fuorviante irritante Fabrizio Saccomanni 30/06/2015

Il rapporto dei presidenti Juncker, Tusk, Dijsselbloem, Draghi e Schultz su come "completare l'Unione economica e monetaria dell'Europa" è a prima vista un testo scritto con sapiente scelta dei temi e delle parole, che emette molti "suoni" giusti e individua tutte le sfide essenziali che l’Ue deve fronteggiare.

Si riconosce che occorre "un nuovo processo di convergenza economica" per estirpare le radici degli squilibri che hanno causato la crisi economica e finanziaria. Si afferma l'esigenza di progredire su quattro fronti: un'autentica Unione Economica, una piena Unione Bancaria e Finanziaria, una Unione di Bilancio e una Unione Politica.

Si ammette che "occorrerà passare da un sistema basato su norme e orientamenti per l'elaborazione delle politiche economiche nazionali a un sistema di condivisione ulteriore della sovranità nell'ambito di istituzioni comuni, la maggior parte delle quali già esistono e possono progressivamente svolgere questo compito".

Ma a ben vedere è anche un testo ingannevole, perché dà per scontato che la Ue disponga di tempi lunghi per riformarsi, e fuorviante, perché in realtà continua a subordinare la dimensione comune e sovrannazionale delle politiche e degli strumenti alle priorità e alle responsabilità degli stati nazionali.

Infine è per certi versi un testo irritante per chi ha vissuto la lunga vicenda della unificazione monetaria perché riporta il processo indietro nel tempo al 1989, ai giorni del rapporto del Comitato Delors, se non al 1970, ai giorni del Rapporto Werner.

A quindici anni dall'inizio dell'Unione Monetaria, si propone ancora una articolazione per fasi, si richiede ancora un decennio di sforzi di convergenza, si prefigura ancora il miraggio che l'obiettivo finale dell'Unione politica sarà il "coronamento" di quegli sforzi o non sarà.

I tempi lunghi del processo sono la naturale conseguenza del timore dei "rapporteurs", uomini tutti di grande esperienza, equilibrio e saggezza, di formulare proposte "politicamente" scorrette e irrealistiche ai leader politici che dovrebbero farle proprie e farle approvare dai Parlamenti e dalle opinioni pubbliche nazionali.

Quindi si configura una fase 1 (dal 1 luglio 2015 al 30 giugno 2017) che tiene conto della scarsa propensione dei maggiori Paesi europei a negoziare un nuovo trattato e in particolare del calendario elettorale della Germania e della Francia.

La fase 1, entro il 30 giugno 2017
Si propone in buona sostanza di portare a termine, con gli strumenti esistenti, il lavoro rimasto incompiuto durante la gestione della crisi, con qualche innovazione istituzionale.

Si propongono: la creazione di un sistema di autorità nazionali per promuovere la competitività della zona euro; il rafforzamento della procedura per gli squilibri macroeconomici, finora priva di strumenti correttivi e di sanzioni; una maggiore attenzione all'occupazione e alla performance sociale, essenzialmente attraverso riforme strutturali del mercato del lavoro; un più stretto coordinamento delle politiche economiche nell'ambito di un semestre europeo rinnovato.

Il semestre sarebbe articolato in due fasi: una fase europea, in cui verrebbero elaborate raccomandazioni di politica economica per la zona euro, e una fase nazionale che produrrebbe le raccomandazioni specifiche per ciascun paese, come avviene ora.

Il processo verrebbe accompagnato da un controllo rafforzato da parte del Parlamento europeo e di un nuovo Comitato consultivo europeo per le finanze pubbliche, composto dagli uffici parlamentari di bilancio già costituiti in ciascun paese ai sensi delle vigenti regole fiscali europee.

In questo ambito si propone di rivedere le regole fiscali del six-pack e del two-pack, al fine di "migliorarne chiarezza, trasparenza, conformità e legittimità".

Infine, nella prima fase si dovrà completare la creazione dell'Unione Bancaria, rafforzando le risorse del Fondo Unico per la Risoluzione delle crisi bancarie e formalizzando un accordo su un sistema comune di garanzia dei depositi bancari; si varerà l'Unione dei Mercati dei Capitali.

Vasto programma, che tuttavia non intacca la struttura meramente intergovernativa della politica economica europea e non contribuisce a dotare la zona euro degli strumenti per condurre una politica fiscale anticiclica.

Le prospettive di rilancio dell’attività economica, degli investimenti, dell'occupazione restano dipendenti dalle politiche di risanamento fiscale e dall'attuazione di riforme strutturali mirate al rafforzamento della competitività e della produttività. Una combinazione che ha finora avuto effetti modesti sulla congiuntura europea.

Medio termine, solo obiettivi di massima
Per il medio termine, il Rapporto si limita ad individuare solo alcuni obiettivi principali da realizzare nella seconda fase e nella fase finale, senza precisarne la scansione temporale, e comunque al più tardi entro il 2025. Ed è in questo esercizio che il Rapporto è deludente per carenza di ambizione e per qualche incoerenza rivelatrice.

Per realizzare l'Unione economica, il Rapporto propone una "formalizzazione e maggiore capacità di vincolo del processo di convergenza". Verrebbero fissati standard vincolanti di alto livello nella normativa dell'Unione: essi riguarderebbero principalmente i mercati del lavoro, la competitività, il contesto imprenditoriale, la pubblica amministrazione, nonché taluni aspetti della politica tributaria.

In questo ambito, la procedura per gli squilibri macroeconomici potrebbe essere utilizzata anche "per promuovere riforme e controllare i progressi compiuti in ciascun Stato membro della zona euro verso il conseguimento degli standard comuni".

Per attuare l'Unione di bilancio, il rapporto propone la creazione di una funzione di stabilizzazione macroeconomica per la zona euro. Sembra finalmente un passo nella direzione giusta, per dare alla zona euro una capacità discrezionale di politica economica, ma non è così e una lettura attenta del rapporto lo conferma.

In realtà, la funzione verrebbe sviluppata "a più lungo termine ... a coronamento di un processo di convergenza e di ulteriore condivisione del processo decisionale sui bilanci nazionali". La convergenza sarebbe cioè la condizione per l'accesso dei paesi al meccanismo di stabilizzazione.

Inoltre, la funzione non avrebbe la finalità di stabilizzare il ciclo economico della zona euro, bensì quella di "migliorare la resilienza complessiva della Uem contribuendo così a prevenire le crisi".

Si dovrebbero individuare degli ammortizzatori per i grandi shocks macroeconomici, ma il loro impianto per la zona euro richiederà studi più approfonditi che saranno condotti da un nuovo comitato di esperti che assisterà la Commissione per formulare le proposte per le fasi successive del processo.

Nell'immediato, il Rapporto ammette che la funzione di stabilizzazione potrebbe muovere dal Fondo europeo per gli investimenti strategici (Feis), di recente costituito per dare attuazione al Piano Juncker per investimenti nelle principali infrastrutture europee (energia, economia digitale, trasporti). Ma si tratta appena di un accenno senza maggiori dettagli.

Unione politica: due iniziative di tenore diverso
Infine, in quello che dovrebbe essere il capitolo dedicato all'Unione politica, il rapporto propone due iniziative di tenore assai diverso. La prima sriguarderebbe l'integrazione del Meccanismo europeo di Stabilità (Mes - il cosiddetto Fondo salva-Stati) nel diritto dell’Ue.

Si riconosce che la struttura intergovernativa del Meccanismo comporta processi decisionali complessi e tempi lunghi e si propone la piena integrazione della governance del Mes nei Trattati dell’Ue.

La seconda iniziativa è invece di portata assai più ampia in quanto prevede la costituzione di una Tesoreria unica per la zona euro. Ma anche qui la proposta è di natura evolutiva:"Via via che la zona euro evolve verso una Uem autentica, sarà sempre più acuta la necessità di adottare alcune decisioni collettivamente, assicurando nel contempo il controllo democratico e la legittimità del processo.

Una futura Tesoreria della zona euro potrebbe essere la sede adatta per questo processo decisionale collettivo. Comunque questa Tesoreria unica non sarebbe un Ministero delle Finanze della zona euro perché "gli Stati membri continuerebbero a decidere autonomamente su fiscalità e assegnazione della spesa pubblica in funzione delle preferenze e scelte politiche nazionali".

In linea con questa più intensa comunanza, il rapporto ritiene opportuno unificare sempre di più la rappresentanza esterna della Uem nelle sedi internazionali.

Il rapporto un’occasione perduta
In conclusione, il Rapporto rappresenta un'occasione perduta. Si poteva dare un segnale più forte circa gli obiettivi verso cui tendere, specie in un'ottica decennale, con una più forte connotazione federale, per correggere la "zoppia" tra una politica monetaria gestita da un organo federale e politiche economiche gestite a livello nazionale in base a regole comuni.

Invece, si continua a prefigurare una "Europa delle patrie", in cui nuove "funzioni" vengono messe in comune per essere gestite da consessi intergovernativi senza che si facciano passi significativi verso l'Unione Politica.

Si poteva fare riferimento allo strumento della "cooperazione rafforzata" già previsto dai Trattati. Nei contenuti, il quadro che si prefigura accentua l'enfasi sulle politiche di consolidamento fiscale, sulle riforme strutturali e sulla competitività, temi su cui si verrebbe ad avere un sovraffollamento di competenze e di procedure, tra vecchi e nuovi comitati e autorità, con rischi di aggravare la complessità della governance e di minare la sua credibilità.

Per contro, sul tema della politica anticiclica della zona euro ben poco di nuovo viene proposto e si continua a chiamare "coordinamento delle politiche economiche" qualcosa che è in realtà solo un monitoraggio comune sul rispetto delle regole fiscali.

Il possibile uso anticiclico del Feis viene appena adombrato e nulla si dice del ruolo che potrebbe svolgere al riguardo una riforma del bilancio comunitario che preveda una utilizzazione di "risorse proprie" da individuare per fini anticongiunturali.

E infine continua l'ambiguità sulle vere finalità della procedura per gli squilibri macroeconomici che potrebbe essere utilizzata per monitorare progressi sull'attuazione delle riforme strutturali e la riduzione del debito pubblico, piuttosto che promuovere la correzione degli squilibri delle bilance dei pagamenti.

Comunque, nella primavera del 2017 la Commissione presenterà un libro bianco per valutare i progressi compiuti nella fase 1 e per elaborare proposte per completare la Uem nelle fasi successive. Fino ad allora, non molto di nuovo sul fronte europeo.

Fabrizio Saccomanni, economista, è Vicepresidente dello IAI. Ministro dell’Economia del governo Letta dal 28 aprile 2013 al 22 febbraio 2014. Già Direttore generale della Banca d’Italia.

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