Ungheria: appuntamento al 2 ottobre 2016

Ricollocamento dei migranti Il referendum di Orbán che danneggia l’Italia Federico Fabbrini 23/07/2016

Nella frenesia successiva al referendum sulla Brexit, un fatto di assoluta gravità è passato quasi inosservato. Il 2 ottobre, i cittadini ungheresi saranno chiamati a votare in un referendum sul ricollocamento dei migranti deciso dalle istituzioni europee in seguito alla crisi migratoria. Il referendum, indetto dal governo di Viktor Orbán, approvato dal Parlamento ungherese e convalidato dalle supreme autorità giudiziarie dell’Ungheria, chiede al popolo di rispondere alla seguente domanda: “Volete autorizzare l’Unione europea a decidere il ricollocamento in Ungheria di cittadini non ungheresi senza l’approvazione del Parlamento ungherese?”. Tale referendum è chiaramente in violazione del diritto dell’Ue, e, oltre a rappresentare una sfida formidabile all’Ue come comunità di diritto, costituisce una chiara minaccia all’interesse nazionale italiano. La prevalenza del diritto Ue sul diritto nazionale  Il referendum ungherese mette in discussione uno dei pilastri sui quali si fonda l’Ue. A partire dalla sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (Cgue) nel caso 6/64 Costa v. Enel, del 1964, il diritto europeo prevale sul diritto nazionale contrastante con esso. Conseguenza immediata del principio della supremazia, o del primato, è che è fatto divieto agli Stati membri adottare atti normativi nazionali il cui effetto sia di ostacolare l’applicazione del diritto Ue. La prevalenza del diritto europeo sul diritto nazionale è una precondizione per l’esistenza di una comunità di diritto in Europa. Se infatti ogni stato membro potesse decidere a piacimento quali disposizioni del diritto europeo accettare nel proprio ordinamento, l’unitarietà del diritto Ue verrebbe meno - e con essa verrebbe meno anche l’uguaglianza tra Stati membri. Nel caso di specie, la decisione sul ricollocamento dei migranti è stata presa dal Consiglio dell’Ue: con la decisione Ue 2015/1523 del 14 settembre 2015 e con la decisione Ue 2015/1601 del 22 settembre 2015, il Consiglio - deliberando in base agli artt. 78 e 80 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (Tfue), a fronte di una situazione di emergenza - ha stabilito la ricollocazione obbligatoria di 160 mila persone richiedenti asilo dall’Italia e dalla Grecia in altri Stati membri. Entrambe le decisioni sono state adottate dal Consiglio tramite voto a maggioranza qualificata, contro l’opposizione dei paesi dell’est Europa. Ma entrambe le decisioni sono atti giuridici dell’Ue che vincolano tutti gli Stati membri. Budapest apre la strada alla disapplicazione degli atti Ue Nell’indire un referendum sulla relocation, il governo ungherese di fatto ha aperto la strada ad una disapplicazione in Ungheria di un atto legislativo europeo, validamente adottato dal Consiglio dell’Ue. Sebbene il il referendum abbia puramente valore consultivo, è chiaro che il governo ungherese ha indetto un pronunciamento popolare contro il programma europeo di ricollocamento al fine di rafforzare la propria opposizione alle decisioni 2015/1523 e 2015/1601. Tutto ciò è chiaramente illegale dal punto di vista del diritto Ue: una volta che una norma è stata adottata a livello sovranazionale, non è ammesso che gli Stati membri decidano di non applicarla, rendendola nulla nel proprio ordinamento interno. Il referendum ungherese, perciò, mette in discussione il principio fondamentale del primato del diritto Ue, ed introduce l’idea di un’Unione à la carte, dove ogni paese può scegliere quali regole europee rispettare e quali no. Da questo punto di vista, il referendum ungherese differisce fondamentalmente da recenti referendum indetti nel Regno Unito, in Grecia e nei Paesi Bassi. Per quanto discutibili, nessuno di questi referendum metteva in discussione l’applicazione di un atto legislativo validamente adottato dall’Ue. L’Italia avvii una causa contro l’Ungheria Alla luce di ciò, ci si sarebbe potuti aspettare una risposta decisa da parte della Commissione, che ai sensi dell’art. 17 del Trattato sull’Unione europea (Tue) è garante dei trattati. Tuttavia, la Commissione è rimasta immobile. All’inazione della Commissione si può e deve porre rimedio. Secondo l’art. 259 Tfue, “ciascuno degli Stati membri può adire la Corte di giustizia dell’Ue, quando reputi che un altro Stato membro ha mancato a uno degli obblighi ad esso incombenti in virtù dei trattati”. Il governo italiano dovrebbe avviare un procedimento giudiziario contro Budapest e chiedere alla Corte di Lussemburgo di dichiarare il referendum ungherese in violazione del diritto Ue. Da un punto di vista strategico, l’Italia ha assoluto interesse a che il programma di ricollocamento concordato, non senza difficoltà, a livello europeo sia messo in atto. Roma si è fatta carico sproporzionato del salvataggio di migranti in transito verso l’Europa, e negli ultimi mesi ha profondamente rafforzato le proprie capacità di registrazione dei rifugiati in arrivo. Tuttavia, l’accordo raggiunto a livello europeo - e condensato nelle citate decisioni del Consiglio del settembre 2015 - si basa sull’assunto che gli sforzi italiani nella gestione del fenomeno migratorio saranno compensati dalla solidarietà europea tramite il ricollocamento dei richiedenti asilo. Indicendo un referendum sul ricollocamento obbligatorio, l’Ungheria di fatto mette in discussione l’accordo europeo - e così danneggia l’interesse nazionale dell’Italia. Allo stesso tempo, da un punto di vista politico, l’Italia (più della Grecia, che pura beneficia del meccanismo di relocation) ha la legittimità ad adire la Cgue, visto il suo coerente impegno europeista. Inoltre, il governo di Matteo Renzi non dovrebbe avere remore ad intentare una causa contro un esecutivo, quale quello di Orbán, che è stato recentemente accusato dal Consiglio d’Europa di deriva autoritaria e illiberale. Sebbene la data del referendum ungherese sia già stata fissata al 2 ottobre, la Corte ammette la possibilità di avviare procedimenti d’urgenza - e certamente l’urgenza della situazione e la gravità della violazione, in questo caso, potrebbero incontrare la simpatia dei giudici comunitari. Spetta al governo di Roma attivare al più presto i procedimenti giudiziari che sono necessari a garantire il rispetto del diritto dell’Ue e assicurare un’equa soluzione alla crisi migratoria. Se non capita tutti i giorni che Stati membri si facciano causa tra loro dinnanzi ai giudici dell’Ue, non dovrebbero esserci esitazioni da parte dell’Italia ad adire la Corte contro uno Stato membro che minaccia i fondamenti dell’Ue e contemporaneamente danneggia l’interesse italiano ad una gestione solidale del fenomeno migratorio. Federico Fabbrini insegna Diritto internazionale e dell'Unione europea presso la facoltà giuridica dell'Università di Copenhagen.