Gran Bretagna: i difficili rapporti con Bruxelles

Gran Bretagna Brexit, gli strumenti giuridici per un accordo Gian Luigi Tosato 27/12/2015

Le richieste del governo britannico ai partner dell’Unione sollevano problemi di contenuto e di forma circa l’accordo da raggiungere. Evidentemente sono problemi collegati. Certi contenuti si possono attuare solo utilizzando determinati strumenti giuridici; per converso, questi ultimi condizionano i contenuti che in essi si possono versare.

Gli strumenti giuridici utilizzabili
La via maestra sarebbe una revisione dei Trattati, necessaria anche per la modifica o aggiunta di Protocolli (che hanno lo stesso valore giuridico dei Trattati). Né potrebbe bastare una procedura di revisione semplificata che non copre le modifiche in discussione.

I tempi di una revisione ordinaria non sono però in linea con quelli del referendum britannico. Ci si dovrebbe quindi limitare a una dichiarazione solenne, con l’impegno di attuare dopo il referendum il piano di riforme prestabilito. Non si tratterebbe peraltro di un atto giuridicamente vincolante, altrimenti da assimilare a una revisione dei Trattati (con le relative conseguenze).

Si prospetta a questo punto un corto circuito. Il premier David Cameron vorrebbe portare al referendum un accordo fermo e vincolante. Gli impegni degli altri Stati membri sono però necessariamente in funzione di un esito positivo del referendum.

Si prospetta quindi l’esigenza di un doppio condizionamento: le riforme dell’Unione subordinate a un sì referendario, e quest’ultimo condizionato a sua volta all’attuazione del piano di riforme concordato. Anche una soluzione del genere richiederebbe un preventivo interpello dei parlamenti nazionali, ma in forma più rapida e agevole rispetto alla procedura di revisione.

Altro problema è quello relativo al modo di attuare successivamente il piano in precedenza concordato. Non si deve pensare in ogni caso a una revisione dei Trattati: potrebbero bastare accordi inter-istituzionali o anche solo dichiarazioni interpretative dei Trattati o dei Protocolli.

La governance economica e il mercato unico
Il governo britannico invoca principi giuridicamente vincolanti per dare atto che: nell’Unione esiste più di una moneta; gli Stati non euro non devono subire discriminazioni, né essere vincolati da decisioni degli Stati euro; gli sviluppi dell’Eurozona non devono pregiudicare l’integrità del mercato unico; le questioni di interesse generale devono essere decise da tutti gli Stati membri.

Questi principi non sono estranei all’ordine giuridico attuale dell’Unione. L’euro è la moneta dell’unione monetaria: in principio tutti ne dovrebbero far parte, ma Regno Unito e Danimarca godono di un’esenzione permanente; e, anche senza esenzioni, un Paese (la Svezia) se ne tiene deliberatamente fuori.

L’Unione comprende dunque in fatto e in diritto più di una moneta. Quanto ai rapporti fra Stati euro e non euro, va da sé che i primi non possono adottare misure obbligatorie o onerose per i secondi, che deve essere rispettata l’integrità del mercato unico, che decisioni rilevanti non solo per l’Eurozona necessitino il concorso di tutti gli Stati membri.

Si tratta di principi generali, desumibili dai Trattati, puntualmente richiamati negli atti degli Stati euro e tutelabili in via giurisdizionale. Le richieste britanniche in materia possono essere dunque soddisfatte con una dichiarazione puramente confermativa della situazione esistente, senza particolari formalità a livello nazionale.

La conclusione appena delineata vale a fortiori per le richieste in materia di mercato unico. Non sono certo in contrasto con i Trattati politiche che promuovano crescita, produttività, occupazione; che mirino a frenare normative non necessarie, a ridurre oneri e vincoli per le imprese, a incentivare la competitività dell’Unione nel suo insieme, a perseguire strategie commerciali di apertura verso i mercati esteri.

I Trattati non si oppongono, anzi favoriscono politiche del genere. Queste possono essere dunque ribadite, senza particolari requisiti formali; ma resta necessario il bilanciamento nell’Unione fra libertà economiche e diritti sociali.

Tutela della sovranità nazionale
Qui le questioni sollevate sono tre: l’esonero formale e definitivo del Regno Unito dall’impegno per “un’unione sempre più stretta”; l’attribuzione ai parlamenti nazionali del diritto di bloccare legislazioni europee non gradite; un’applicazione del principio di sussidiarietà che limiti l’intervento europeo ai soli casi di effettiva necessità.

L’obiettivo di “un’unione sempre più stretta” forma oggetto nei Trattati di una norma programmatica, di per sé non costitutiva di obblighi specifici. Non c’è dubbio tuttavia che, specie se combinata con il generale dovere di leale collaborazione, essa crei l’obbligo per gli Stati membri di adoperarsi in vista di quell’obiettivo.

Il Regno Unito non pare essersi conformato fin qui a tale obbligo, senza peraltro incorrere in contestazioni formali. Per l’esenzione esplicita ora richiesta serve tuttavia un apposito Protocollo o un’integrazione di quello sull’euro. Non basta infatti una dichiarazione per quanto solenne e collettiva.

In principio, un’integrazione di Protocolli esistenti appare necessaria anche per l’attribuzione della c.d. “red card” ai parlamenti nazionali. Potrebbe peraltro soccorrere anche un accordo inter-istituzionale a tre (Commissione, Parlamento Europeo, Consiglio), con l’impegno di non dare seguito a proposte legislative contestate da una maggioranza qualificata di parlamenti nazionali. Gli accordi inter-istituzionali - come è noto - sono previsti e autorizzati dai Trattati e possono assumere efficacia vincolante.

Una semplice dichiarazione interpretativa deve ritenersi per contro sufficiente sul punto della sussidiarietà. In effetti già dai Trattati si desume che, fin dove possibile, il legislatore nazionale prevale nell’esercizio di competenze concorrenti. È vero che nella prassi si propende piuttosto per la legislazione europea, ma si tratta di ricondurre la sussidiarietà a un’interpretazione più rispettosa della sua funzione originaria.

Limiti alla circolazione intra-comunitaria delle persone
Il governo britannico invoca limiti in materia per frenare sia abusi del diritto di libera circolazione sia flussi nel Paese di dimensione abnorme e non prevista. Propone, fra l’altro, che i benefici del welfare per chi entra nel Regno Unito siano subordinati a previe contribuzioni per almeno quattro anni.

La questione è assai delicata. Si dovrebbe introdurre, con apposito Protocollo, un regime speciale per il Regno Unito. Per giustificarlo, il governo britannico sembra appellarsi alla nota clausola rebus sic stantibus (i flussi imprevedibili di cui si è detto). Ma la libera circolazione intracomunitaria delle persone costituisce un elemento essenziale dell’Unione e del mercato unico.

Appare dunque giuridicamente problematica una disciplina derogatoria; dovrebbe trattarsi comunque di una disciplina temporanea, a livello di norme primarie o secondarie che non discrimini fra cittadini europei a seconda della loro nazionalità.

I rilievi fin qui svolti - preme sottolinearlo - attengono unicamente agli strumenti giuridici utilizzabili a fronte delle richieste britanniche. Non entrano minimamente nel merito di tali richieste, sulla opportunità o meno di accoglierle e, quindi, sul contenuto di un eventuale accordo.

Gian Luigi Tosato è Professore Emerito di Diritto dell’Unione Europea, Università “Sapienza” di Roma.

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